Stellungnahme zu Fragen der europäischen Strom- und Gasregulierung

Die Umsetzung dieser Richtlinien in Deutschland beinhaltete die 100prozentige Öffnung des Energiemarkts bis hin zum Haushaltskunden und die Einführung des verhandelten Netzzugangs. Zwar konnten die Binnenmarktrichtlinien einen wichtigen Beitrag zur Schaffung des europäischen Energiebinnenmarkts leisten. Dennoch zeigte sich, dass sie noch nicht ausreichten, um wirklichen Binnenwettbewerb zu realisieren. Haupthindernisse blieben Diskriminierungen im Netzzugang und überhöhte Netznutzungsentgelte. Um diese Hindernisse abzubauen, wurden die sogenannten Beschleunigungsrichtlinien Strom und Gas verabschiedet.

Neben detaillierten Anforderungen an die Entflechtung von vertikal integrierten Versorgungsunternehmen und den diskriminierungsfreien Netzzugang enthalten diese Richtlinien auch das Erfordernis einer nationalen Regulierungsbehörde. Aufgrund dessen wird der im Zuge der vollständigen Liberalisierung in Deutschland eingeführte verhandelte Netzzugang durch einen regulierten Netzzugang abgelöst. Der Entwurf für ein zweites Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsgesetzes weist die Rolle des Regulierers der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) zu. Derzeit befindet sich dieser Entwurf im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren; das Gesetz wird voraussichtlich Anfang des nächsten Jahres in Kraft treten. Die RegTP rüstet sich zur Zeit für ihr neues Tätigkeitsfeld. Hierzu wurde ein Aufbaustab Energieregulierung eingerichtet, die Personalrekrutierungen laufen.

Aber auch schon heute nimmt die Regulierungsbehörde regulatorische Aufgaben im Energiebereich wahr. Seit dem 1. Juli 2004 ist die Verordnung über die Netzzugangsbedingungen für den grenzüberschreitenden Stromhandel unmittelbar geltendes Recht in der EU. Ziel der Verordnung ist es, den Wettbewerb auf dem Elektrizitätsbinnenmarkt zu verbessern. Hierzu werden in der Verordnung die Grundsätze der Entgeltfestsetzung und der Kapazitätszuweisung festgelegt sowie ein Ausgleichsmechanismus für grenzüberschreitende Stromlieferungen geschaffen. Mit Blick auf die Verordnung haben die in Deutschland betroffenen vier Übertragungsnetzbetreiber zugesagt, bereits in der Übergangsphase mit der Regulierungsbehörde vertrauensvoll zusammenzuarbeiten und notwendige Informationen bereitzustellen. Das bedeutet, dass die Übertragungsnetzbetreiber im Hinblick auf die Anforderungen aus der Verordnung die Reg TP bis zu ihrer endgültigen Installierung als zuständige Überwachungsbehörde anerkennen.

Des weiteren hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (BMWA) die Reg TP gebeten, schon im Vorfeld der abschließenden Aufgabenzuweisung die deutschen Interessen in den Brüsseler Gremien zu vertreten. Daher nimmt die Reg TP bereits heute aktiv an der Arbeit der beratenden Regulatorengruppe, European Regulators Group for Electricity and Gas (ERGEG) teil und ist Mitglied in der europäischen Vereinigung der nationalen Energieregulierer, Council of European Energy Regulators (CEER).

ERGEG wurde am 11. November 2003 von der Kommission ins Leben gerufen und berät die Kommission in Fragen der Konsolidierung des europäischen Energiebinnenmarkts. Dabei soll die Gruppe als Diskussionsplattform für die nationalen Regulierungsbehörden und die Kommission fungieren. Der CEER ist ein privatrechtlich organisierter Verein. Er bringt Regulierungsbehörden aus den EU-Mitgliedsländern und der European Economic Area (EEA) zusammen.

Auf internationaler Ebene nimmt die Reg TP auch bereits an europäischen Energieforen wie dem Madrid und dem Florenz Forum teil.

Madrid Forum Die Umsetzung des europäischen Erdgasbinnenmarkts wird seit 1999 durch das Madrid Forum begleitet. Hier treffen sich zweimal jährlich Regulierungsbehörden, Kommission, Vertreter der Regierungen sowie Industrie und Verbraucher, um die bei der Realisierung des Binnenmarkts auftretenden Probleme zu diskutieren, Erfahrungen auszutauschen und Standards zu erarbeiten. Die Reg TP war bereits beim letzten Treffen des Madrid Forums im Juli 2004 vertreten. Das nächste Madrid Forum wird am 3. Dezember 2004 stattfinden.

Eine wichtige Aufgabe des Forums ist die Entwicklung von Leitlinien, die sich unmittelbar an die Marktteilnehmer und insbesondere die Netzbetreiber richten; ihre Einhaltung soll über sog. "compliance reports" erreicht werden.

Hauptthema des nächsten Madrid Forums wird der diskriminierungsfreie Zugang zu den Gasspeichern sein. Bereits auf dem siebten Madrid Forum wurde die Kommission gebeten, Vorschläge für Leitlinien für eine gute fachliche Praxis beim Speicherzugang zu machen und diese auf dem nächsten Forum vorzulegen. Die ERGEG präsentierte daraufhin im Juni 2004 einen Entwurf von Leitlinien, der auf dem Forum im Juli 2004 recht kontrovers diskutiert wurde. Auch Deutschland übte Kritik an den vorgelegten Leitlinien. Zwar unterstützte das BMWA die Entwicklung von Leitlinien mit europaweit geltenden Mindeststandards für den Speicherzugang. Gleichzeitig stellte es jedoch klar, dass der verhandelte Speicherzugang nach der Richtlinie (Art. 19 GasRL) uneingeschränkt eine zulässige Alternative zum regulierten Zugang ist. Aufgrund harmonisierter Minimalstandards wären die nationalen Regulierungsbehörden nach Auffassung des BMWA in der Lage, den diskriminierungsfreien Speicherzugang wirksam ex-post zu kontrollieren und sicherzustellen.

Aufgrund der noch ausstehenden Fragen wurde die ERGEG gebeten, die Diskussionsbeiträge zu überdenken und bis zum nächsten Madrid Forum einen überarbeiteten Entwurf der Leitlinien vorzulegen, über den dann abgestimmt werden könnte. Seit dem achten Madrid Forum hat die Gas Focus Group der ERGEG Stellungnahmen der Industrie (im wesentlichen GTE1) entgegengenommen, eine überarbeitete Version der Leitlinien in Umlauf gebracht und bilaterale Treffen mit der Industrie abgehalten. Beim letzten bilateralen Treffen der Gas Focus Group mit der GTE vertrat die GTE den Standpunkt, dass noch erheblicher Abstimmungsbedarf bezüglich der Leitlinien bestünde. Es ist daher derzeit unklar, ob die Leitlinien auf dem neunten Forum verabschiedet und wie geplant bis zum 1. April 2005 implementiert werden können. Es ist aber der erklärte Wille von ERGEG, bis zum Madrid Forum im Dezember 2004 eine Einigung mit der Industrie zu finden.

Florenz Forum Das Florenz Forum wurde im Jahr 1998 von der Kommission eingerichtet. Beim Florenz Forum treffen sich Regulierungsbehörden, Regierungsvertreter, Kommission, Übertragungsnetzbetreiber, Händler, Konsumenten, Netzkunden und Strombörsen, um die Realisierung eines europäischen Elektrizitätsbinnenmarkts voranzutreiben. Auf dem letzten Florenz Forum am 16./17. September 2004 in Rom waren die Hauptthemen die Leitlinien der Kommission zur Verordnung über die Netzzugangsbedingungen für den grenzüberschreitenden Stromhandel, die Richtlinie zur Sicherheit der Elektrizitätsversorgung und von Infrastrukturinvestitionen (SoS-RL) und die geplanten Mini-Fora.

SoS-Richtlinie Im Dezember 2003 gab es einen ersten Vorschlag der Kommission für eine SoS-Richtlinie. Dieser stieß auf heftige Kritik, da er nach Auffassung vieler Beteiligter zu dirigistisch war. Daraufhin machte der Rat der Europäischen Union unter niederländischem Vorsitz im Juli dieses Jahres einen Kompromissvorschlag, der auch auf dem Florenz Forum diskutiert wurde. Dieser Kompromissvorschlag fand eher die Zustimmung der Teilnehmer, weil z. B. Regelungen wie die Genehmigung von Investitionsplänen durch die Regulierungsbehörden und die Kommission gestrichen wurden. Gleichwohl gingen die Meinungen der Mitgliedsländer zu der Richtlinie weit auseinander. Manche erachteten es für sinnvoll, die Versorgungssicherheit durch eigenständige Maßnahmen aufgrund einer Richtlinie zu sichern. Andere sahen keine Notwendigkeit für solche Maßnahmen, sondern wollen dies dem Markt selbst überlassen. Diese Meinung wird auch vom BMWA vertreten; das BMWA hält staatliche Vorgaben zur Versorgungssicherheit nur im Hinblick auf das Verhältnis zwischen den Netzbetreibern und vor-/ bzw. nachgelagerten Marktstufen für sinnvoll und nicht im Verhältnis zu allen Marktteilnehmern. Viele Mitgliedsländer halten den jetzigen Vorschlag auch für sinnentleert und zu wenig präzise. Am 29. November 2004 wird ein Hearing des Europäischen Parlaments zur SoS-Richtlinie stattfinden, zu dem auch der CEER eingeladen wurde, um seine Position zu vertreten. Man will nun versuchen, sich im CEER auf eine allgemeine Position der Regulierungsbehörden zur SoS-Richtlinie für dieses Hearing zu einigen.

Leitlinien Auch für das Florenz Forum ist eine der Hauptaufgaben die Erstellung von Leitlinien. Für den Bereich des grenzüberschreitenden Stromhandels haben die Leitlinien in jüngster Zeit eine erhebliche Aufwertung erfahren, da sie nunmehr Eingang in den Anhang der Verordnung über den grenzüberschreitenden Stromhandel gefunden haben.

Gemäß Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung kann die Kommission diese im Anhang enthaltenen Leitlinien weiterentwickeln und detailliertere Leitlinien erlassen. Die Kommission hat in diesem Zusammenhang auf dem letzten Florenz Forum am 16./17. September 2004 in Rom Entwürfe für Leitlinien zum Engpassmanagement, zur Tarifharmonisierung und zum Ausgleichsmechanismus vorgelegt. Von deutscher Seite, auch von der Reg TP, wurde auf dem Florenz Forum Kritik an der Leitlinie zum Engpassmanagement geübt. Es wurde gefordert, dass an den Vorgaben der Verordnung zu marktbasierten Zuteilungsverfahren festgehalten wird und dies auch in den Leitlinien durch die ausdrückliche Festschreibung von impliziten und expliziten Auktionen als marktbasierten Verfahren zum Ausdruck kommen soll. Die deutsche Industrie und das BMWA teilen diesbezüglich die Auffassung, dass das Verfahren der impliziten Auktion methodische Vorteile hat. Jedoch geht man davon aus, dass das Verfahren der expliziten Auktion in näherer Zukunft besser durchführbar ist, denn die implizite Auktion setzt voraus, dass beiderseits des Engpasses funktionierende Strombörsen bestehen, über die die Engpassbewertung vorgenommen werden kann. Dies gibt die deutsche Börsenlandschaft derzeit jedoch nicht her.

Überraschend für viele Beteiligte des Forums verkündete die Kommission im September 2004 in Rom, die entworfenen Leitlinien nicht ins Komitologieverfahren einbringen zu wollen. Einzig die Leitlinie zum Engpassmanagement soll weiterverfolgt werden. Hierzu will die Kommission einen Jahresplan für das Jahr 2005 aufstellen, in dem die nächsten Schritte beschrieben werden. Außerdem plant die Kommission für das Jahr 2005 einen sehr ausführlichen Bericht über das Engpassmanagement an den europäischen Grenzen. Auf der ERGEG-Versammlung vom 6. Oktober 2004 wurden alle Mitgliedsländer aufgefordert, an der Erstellung dieses Berichts aktiv mitzuarbeiten. Die Reg TP ist sich dieser Verantwortung bewusst und ist gewillt, ihren Beitrag zu diesem Bericht zu leisten.

Mini-Fora Statt die geplanten Leitlinien vehement weiterzuverfolgen, hat sich die Kommission entschlossen, sog. Mini-Fora einzurichten. Hintergrund für deren Einrichtung ist, dass die Kommission aufgrund der Strukturunterschiede in den Mitgliedsländern davon ausgeht, dass der europäische Elektrizitätsbinnenmarkt nur durch einen oder mehrere Zwischenschritte erreicht werden kann. Ein pragmatischer Zwischenschritt auf dem Weg zum Binnenmarkt ist nach Ansicht der Kommission die Schaffung von "Regional Markets". Dieser Ansatz soll jetzt durch die Mini-Fora weiterverfolgt werden. Hierzu wurden die Mitgliedsländer in Regionen aufgeteilt, die gemeinsam auf den Mini-Foren eine Koordinierung des Engpassmanagements innerhalb der Region vornehmen sollen - basierend auf einem Vorschlag von ETSO2 und EuroPEX3 zum Engpassmanagement. ETSO und EuroPEX, die in der Vergangenheit oft unterschiedliche Standpunkte zu Fragen des Engpassmanagements vertreten haben, haben einen ersten gemeinsamen Vorschlag für eine Methode zum Engpassmanagement vorgelegt, das "Flow-based Market coupling". Da diese Methode einen Konsens zwischen verschiedenen Marktparteien darstellt, scheint sie eine gute Grundlage für die weitere Diskussion zum Engpassmanagment auf den Mini-Fora zu sein.

Aus Sicht der Reg TP erscheint es sinnvoll, neben originären Fragen des Engpassmanagements auf den Mini-Foren auch verwandte Themen zu behandeln. Denn die Methode des Engpassmanagements hat Auswirkungen auf andere Bereiche wie z. B. den Regelenergiemarkt, so dass sie nicht isoliert betrachtet werden sollte.

Organisiert werden die Treffen der Mini-Fora von ERGEG und der Europäischen Kommission. Als erstes soll sich noch dieses Jahr die Central Western Europe Gruppe treffen, der neben Deutschland auch Frankreich und die Benelux-Staaten angehören. An den ersten Treffen der Foren werden neben den Regulierern die Übertragungsnetzbetreiber, die Strombörsen und die Europäische Kommission teilnehmen. Bei den nächsten Treffen werden dann gegebenenfalls auch die Regierungen, Eurelectric4 , EFET5 und IFIECV6 involviert sein.

Deutschland ist Mitglied in vier der sieben vorgesehenen Gruppen (Central Western Europe, Central Southern Europe, Central Eastern Europe, Nordic countries).

Damit kommt Deutschland eine einende Rolle im Herzen Europas zu. Die deutsche Regulierungsbehörde wird daher auf die Konsistenz der Absprachen in den verschiedenen Mini-Fora zu achten haben.

Harmonisierung Auf dem Treffen der ERGEG am 6. Oktober 2004 berichtete die Kommission, dass sie bis 2005 lediglich die Arbeit an der SoS-Richtlinie sowie der Verordnung über den Zugang zu den Erdgasfernleitungsnetzen weiterverfolgen möchte.

Der Benchmark-Report über die Implementierung des Elektrizitäts- und Gasbinnenmarkts des Jahres 2006 wird dann als Grundlage für die Entscheidung über ein drittes Richtlinienpaket herangezogen werden. Daher wird der Benchmark-Report des Jahres 2006 von entscheidender Bedeutung sein.